国有资产管理数字化创新探索——以搭建“新公物仓”为例

近年来，随着国际形势变化和国内经济结构调整，经济下行压力增大。为了保证企业效益和市场活力，政府提出“减税降费”来助力经济发展；“党政机关带头过紧日子”也要求各级政府压缩一般性支出，勤俭办一切事业。在收支矛盾加大的形势下，各级政府部门如何开源节流显得尤为重要。 

　　实现国有资产开源节流是缓解政府经济压力、推动节约型机关建设的重要途径。在国有资产管理中促进资产共享共用是实现开源节流的重要突破口，即通过共同使用、重复利用、高效使用等科学化、精细化、集约化的管理方式和手段，充分利用各类闲置、在用、处置、稀缺、新增等存量和增量资产。《行政事业性国有资产管理条例》规定：在资产配置时，各部门及其所属单位应当优先通过调剂方式配置资产；不能调剂的，可以采用购置、建设、租用等方式。公物仓的建立能在一定程度上缓解各单位办公物资闲置或不足的问题，提高资产使用效率和经济效益。随着互联网信息技术快速发展，电子政务、数字政府以及智慧政府逐步成为新时代政务建设的发展要求，“虚拟公物仓”应运而生。实体与虚拟公物仓的双公物仓模式在全国范围内已有一定先行经验，但相关理论研究较为缺乏。本文以资产全生命周期管理理论为基础，创新探索虚拟公物仓建设，探究过紧日子背景下国有资产管理数字化创新实践，推动机关事务工作数字化发展。 　  

　　初显成效：“实体+虚拟”公物仓 

　　国有资产共享共用旨在打破单位、地区、层级壁垒，将资产纳入集中统一管理，实现对同一资产的多次调配和利用。公物仓的出现不仅推动国有资产使用监管体系的成熟，也减少了因重复建设或购置带来的资金浪费。但实体公物仓并非万能，还存在储存运输成本高、设备折旧快、数据信息化管理程度低、内判机制不健全、人工操作效率较低等问题。虚拟公物仓可以弥补实体公物仓的不足，二者互为补充。 

　　“互联网+机关事务”是机关事务治理理念转变的关键。虚拟公物仓是机关事务数字治理背景下的一个缩影，也是促进国有资产共享共用，帮助各单位实现开源节流、过好紧日子的工具。它不仅是仓储保管、科学调剂平台，更是国有资产经营增效平台。目前，全国已有多个城市试点搭建“线上虚拟+线下实体”双公物仓模式，上海、成都等地已形成较好的先行经验。可以看出，以技术为核心的平台搭建是基础，机关事务治理理念转变是关键，完善的资产管理运作机制是保障。 

　　创新建设：基于资产全生命周期管理的“新公物仓” 

　　资产全生命周期管理起源于全生命周期成本，以资产作为研究对象，从系统的整体目标出发，统筹考虑资产的规划设计、采购建设、生产运营以及退役报废全过程，是在满足安全、效能的前提下追求资产全生命周期成本最优的方法。资产全生命周期管理理论为国有资产管理从入口到出口奠定了良好的理论基础。集资产配置、使用、维修、处置和收益于一体的全生命周期闭合式管理体系的形成可从全系统、全成本、全过程3个方面来理解。全系统要求忽略单个资产的管理方式，将所有资产看作整体，形成管理系统。全成本是针对资产在整个生命周期内可能耗费的成本费用做预算，包括损坏、维修等，不仅仅涉及资产配置时的支出。资产管理者要综合考虑资产收益率，尽量保证在获得较高效益的同时降低资产成本。全过程最为核心，也可直接理解为全周期，利用公物仓系统加强对资产跨地区、跨部门、跨层级的调剂和共享，从而提高资产运行效率。 

　　虚拟公物仓的建设会在一定程度上增加管理职责，这就需要落实管理责任，健全管理制度，如完成“岗位—职能—职责”的3级调整以及《公物仓资产分类处置管理细则》《公物仓使用管理绩效评价》等相关管理细则的制定。要加强基础管理，确保运作合规。严格遵守入仓登记、出仓销注，定期核对。加强线上线下协同管理，线上仓储是实现资产动态管理的关键，线下及时配合是高效运转的保障。对于不适合纳入实体仓管理的大型设备或有特殊管理要求的资产，可采取线上云仓储。完善追责机制，制定合理的绩效管理机制，增强监督实效。 

　　公物仓中资产的生命周期管理分为配置、使用、维修、处置、收益5个环节。其中，配置和处置环节分别对应资产进出口，是实现资产规范入仓和有效出仓的重要环节。配置直接关联成本，是“节流”的重要途径。科学配置不仅能实现供需适配，也能一定程度减少支出成本，创造节流价值。目前，各级政府在资产配置上的职责划分仍有差异，公物仓作为一个系统，如能统一资产配置权限，协同财政部门做好资产预算、集中配置工作，不仅能简化机构、规范流程，还可以降低成本。各单位应根据实际需求，将资产配置预算表提交至公物仓平台，经审批后报财政部门备案，再分批次集中统一配置。配置既包括已有资产的再分配，也涵盖新增资产的调剂，这是落实全成本的体现。 

　　处置环节是资产生命周期的倒数第二环，也是能否提高资产效益的重要环节。与资产收益紧密关联，是“开源”的重要途径。处置分两种，一是直接报废不具有残余价值的资产；二是具有残余价值的资产需通过公物仓的处置来实现残余价值变现或提高资产使用效益。此外，虚拟公物仓会带来大量数据，以此作为决策支持也将成为资产处置的新参考。调剂作为推动资产共享共用、盘活资产的重要手段，在公物仓运作中紧密联结配置和处置两大环节，实现了资产在整个生命周期的代际衔接。以往的实体公物仓常优先满足近距离调配，在建成虚拟公物仓后，调剂将采用线上指令、线下执行的机制，通过核算仓内资产数据得出最优配置方案，既可以满足需求优先，也能保证调剂成本最低。调剂无法带来直接的资金收入，从账面资金难以判断调剂成效。但科学的调剂会提高资产使用效益，减少资产配置预算。资产调剂效果受资产类型、使用年限、残余价值、供求匹配度、调剂时效等因素影响。调剂效果好坏直接影响资产效益是否提高，这也对新公物仓提出了新要求——要通过数据决策来建立起完备的调剂工作机制以实现调剂方案最优、成本最低、效益最大。 

　　入仓资产需要分类储存，涉及资产种类、资产属性、残余价值、资产配套性、特殊储存要求等多方面；还需要做翔实的记录，如日期、项目、原因、金额等。涉及仓内使用和维修费用的，均需由公物仓专项资金支付。目前多数公物仓的运营资金来自机关事务管理部门的预算支持。新公物仓系统建设需要搭建资产管理运营平台，其资金由政府统筹安排，财政部门配合拨付。资产收益是资产全生命周期管理的最后环节，是对资产的全生命周期内是否实现效益提高的直观评价指标。根据《中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法》，收益按照政府非税收入管理有关规定，收入纳入一般预算管理。 

　　资产的全生命周期根植于整个公物仓系统。资产入库即实现了资产配置，出库便完成了资产处置、收益。全系统是基本，全过程是关键，全成本是核心。推动资产全生命周期管理与公物仓运作紧密结合，是实现资产标准化、制度化、科学化和信息化管理以及实现资源经济节约、充分利用和集中共享的重要途径。 

　　拓展思维：“大公物仓”发展前景 

　　公物仓建设历程可归纳为三个阶段，第一阶段是以集中存放政府罚没物资为代表的简易仓库时期，具体表现为单一的储藏功能。2005年起，全国各省市大量开展公物仓建设探索，公物仓被用于储纳闲置资产（完全闲置、使用效率低或超标配置的资产）、在用资产（基础办公物资、一般性储备物资等）以及临时新增资产（临时组建机构、会议所配备的资产和各单位根据预算配置的新资产）。由此，形成了以资产共享共用思想为核心，以资产调剂为代表的第二阶段公物仓。信息技术的发展为虚拟建仓提供了技术支持，“互联网+机关事务”概念的提出进一步推动虚拟公物仓发展成熟。第三阶段则是以“实体+虚拟”为代表的双公物仓模式。 

　　在机关事务数字化发展大背景下，公物仓已不再是单纯的仓储平台，更是一个具有实体职能职责的经营增效平台。基于此，本文提出“大公物仓”概念，体现为管理种类和管理方式的扩展。 

　　“实体+虚拟”的双公物仓模式一定程度提高了机关办公物资保障效率，降低了行政运行成本，推动政府实现对国有资产的科学化、精细化管理。以往对公物仓中的国有资产讨论多限于固定资产和部分流动资产，公物仓所能管理的资产有限，并未真正实现资产一体化管理。管理资产种类的扩展是“大公物仓”建设的第一步。一方面，考虑将无形资产纳入公物仓管理。国有资产中的无形资产具有数量少、价值高以及管理复杂等特点，主要包括软件设备、科研数据、专利权、著作权、商标权等，多隶属于科教文卫领域的事业单位。如何打破壁垒，以公物仓建设来推进无形资产共享共用是未来机关事务数字化治理的研究重点之一。学者侯召祥提出要建立国有资产中的科研数据共享共用机制，并从国家法律法规、政策文件、监督机制、组织保障等层面出发论述了科研数据共享共用的可行性。蒋旭峰提出从构建政府软件资产公物仓着手，建立起政府软件资产统一集中管理机制，形成以资产调剂为主的管理模式，推动软件资产的共享共用。综上，如果能在虚拟公物仓中专设无形资产的共享共用，将会为国有资产提质增效带来更大可能，推动国有资产共享共用机制完善成熟。另一方面，考虑将房屋资产纳入公物仓集中统一管理。房屋资产是行政事业单位履行职能、保障运转以及提供公共服务的重要物质基础，具有价值高、分布广泛的特点。房屋配置、使用不科学，国有资产部门化错误意识等都会直接或间接造成房屋资产低效甚至闲置。目前，部分地区不同程度地开展了对资产权属的统一管理。将房屋资产纳入公物仓体系有3个优势：虚拟平台动态管理房产数据；强大的运行数据库为科学处置提供智能决策支持；打通房屋资产市场化路径，带来规模效应。 

　　“大公物仓”是集资产调剂、捐赠、出租、出售、拍卖等多元处置方式于一体的公物仓。调剂是公物仓的主要功能，通过把资产以有偿或无偿的形式调拨给其他单位使用，同时需要注意调剂供求方是否适配，避免造成二次闲置。捐赠分为有捐赠意向（原单位主动提出，且资产已入虚拟仓未入实体仓）和无捐赠意向（由公物仓作为捐赠方，对仓内特定物资以捐赠方式处置）。公物仓需详细动态记录捐赠单位、捐赠需求、资产类型、捐赠额度等。成都市机关事务管理局建立起的虚拟公物仓已实现社会第三方资源介入，“以租代购”巧妙借用社会资源，促进资源双向流动，增加经济活力，是节流路径的有益探索。同时，规模效应也推动了资产的高效市场化。出售和拍卖涉及资产所有权转让，是将资产转变为资金的直接方式。多元化处置的提出其实质是探索一个整体资产收益最大化的路径，深刻体现资产全生命周期管理的全系统，这要求公物仓建立起基于仓储数据库的处置决策内判机制，探索新型数字化管理方案。 

　　公物仓作为国有资产管理体系中的重要组成部分，其发展创新终究不能脱离国有资产安全完整、保值增值的基本目标。在机关事务数字化建设背景下，关于“大公物仓”建设的建议，既是对资产管理办法的创新，也为未来理论研究提供了新的思考方向。 

来源：国家机关事务管理局