“过紧日子”条件下机关事务改革的路径

当前，中国特色社会主义进入新时代，社会主义建设进入新阶段，需要始终对表对标中央决策部署，瞄准高质量要求，全面落实从严治党，在带头“过紧日子”的要求下，以走好“第一方阵”的使命担当，着力研究机关事务行业改革模式，趟出与时代共鸣、与人民同心的机关事务发展路径。

一、“过紧日子”背景意义及对机关事务的要求

“勤俭办一切事情”是习近平总书记对各级政府和党员干部保持艰苦奋斗本色、不丢勤俭节约传统美德的根本要求。李克强总理也作出明确指示，各级政府要坚决做到过紧日子，节用裕民、俭以养德，让勤俭节约成为每个政府工作人员的日常行为习惯。“过紧日子”是我党优良传统，所谓“紧日子”，通俗说就是“勒紧裤腰带”过日子。党在历史上多次遭遇艰难困境，为此，党员干部和群众同心同德过“紧日子”，省吃俭用，先后大规模地开展节省运动，有力支援了革命和建设。这些做法是中国共产党应对和化解困境的成功经验，克勤克俭、厉行节约逐渐成为党员干部的一种自觉和行为习惯，成为党的一项优良传统。

党的十八大以来，从中央八项规定到每年的财政收支安排，无不体现出过紧日子的要求。2021年我国GDP连续第二年超百万亿元，虽然“家大业大”，但艰苦奋斗、勤俭节约的传统不能丢，需要坚持以人民为中心，保持艰苦奋斗作风，始终服从服务大局，特别是当前形势下，党政机关坚持过紧日子还有更加现实的紧迫性、必要性。

特别在当前新冠肺炎疫情持续冲击下，经济面临下行压力，尤其是民生、科技、教育等方面的支出仍要强化，财政收支呈现紧平衡状态，必须坚持开源节流。“开源”就是要激发市场主体活力，促进经济平稳恢复；“节流”则要求党政机关坚持过紧日子，节省不必要的开支，精打细算，勤俭办一切事业。

这些形势与背景，对机关事务提出了更高更严格的要求：

（一）以政治为根基，牢固树立“过紧日子”思想

把落实过紧日子要求和全面从严治党、落实中央八项规定及其实施细则精神结合起来，增强过紧日子的政治自觉、思想自觉、行动自觉。及时传达、广泛宣传“过紧日子”精神，提升政治站位，强化开源节流意识，明确使命担当。始终坚持落实好“过紧日子”相关要求，并做好长期“过紧日子”打算，高质量做好财务管理，严肃执行财经纪律，把每一笔钱都用在刀刃上、紧要处，确保各项机关事务工作责任不减、力度不减、成效不减。

（二）以制度为保障，优化细化机关事务管理措施

将制度建设贯穿始终，健全财务、资产、工程等管理办法，从制度层面、流程操作方面进一步规范和加强内控管理。坚持先预算后支出，强化预算执行约束，继续压减一般性支出，严控“三公”经费和办公用房维修改造，精简会议、差旅、培训、调研等公务活动，积极采取视频、电话、网络等方式，努力节约日常经费开支。

（三）以绩效为导向，强化机关事务运行过程控制

坚持树立目标导向、结果导向，着力增强机关事务绩效管理意识，促进资金使用提质增效，探索形成“花钱要问效、无效要问责”长效机制，推动机关事务在预算编制、执行、政府采购、资产配置使用等方面做到厉行节约，同时积极开展项目支出绩效自评，将落实紧日子要求确保落到实处、细处。

（四）以监管为抓手，确保过紧日子从严从快落实

积极响应和坚决贯彻落实习近平总书记“厉行节约、反对浪费”一系列重要指示精神，以创建节约型机关为抓手，统筹推进绿色办公、绿色后勤、绿色食堂、“光盘行动”等任务，引导广大干部职工牢固树立勤俭节约理念，以监管促规范，以监督促养成，让“紧日子”深入人心，让节约文化蔚然成风，大力降低办公用品、物料消耗、水电耗能等运行成本。

二、当前形势下制约机关事务行业节约高效发展的症结所在

（一）职能界定上，重服务轻管理的情况依然普遍突出

通常意义上的政府管理包括两层含义，其一是社会管理，其二是自身管理。而机关事务管理，包括机关运行所需服务的管理、机关自身资产和物资的管理等，都是政府机关自身管理的重要组成部分。由此也就需要赋予机关事务管理部门以充分的职权和对应的责任。美国、俄罗斯、加拿大等很多国家，在实施机关事务管理中普遍具有以下基本特征：一是事权统一原则。根据行政管理层级，设置相应的机关事务部门，保持各层级政府的事权统一。比如美国按照其联邦政府—州政府—地方政府的三级行政管理架构，对应设置了归属各级政府直接管理的机关事务部门。二是职能统一原则。凡属于机关事务范畴的服务管理、资产管理、经费管理等职能，都由机关事务部门统一负责，政府及其他职能部门通过机关事务部门获取必要的机关事务供给。三是管办分离原则。机关事务部门通过政府采购等形式从市场购买服务。四是权责法定原则。比如美国专门出台《联邦资产和行政管理服务法》，俄罗斯出台《联邦总统事务局条例》，加拿大出台《公共工程和政府服务部法》，都突出强调机构依法设立，职能依法赋予，权力依法行使，运行依法规范。这些国家机关事务管理职能的界定与划分体现出两个显著特点：其一是强调管理职能的核心定位，把市场能做的交给市场，社会能提供的委托给社会，尽可能精简政府机关规模；其二是强调管理职能的边界划分，政出一门、责属一家，尽可能避免职责重叠、交叉、错位。相比较而言，我们当下的机关事务工作，特别是在具体实施层面上仍然以自办服务为主，机构臃肿、规模庞大，有的部门事务人员与行政人员甚至达到了1:1左右。机关运行的服务管理、资产管理、经费管理等职责，仍然重叠、交叉或混杂在不同部门之中，想管的、能管的说了不算，说了算的不想管、没空管，与“职责清晰、权责明确”的改革目标存在一定距离。

（二）管理体制上，条块分割、事企不分等问题长期存在

管理体制是组织履行自身职能的载体，其架构是否合理决定了履职能力和效果。搭建管理体制如同造车，必须根据用途确定，用作运货的车子不能造得和轿车一样。同样道理，强调管理机关事务的体制，不能等同于现行的以为机关提供后勤保障为主要任务的管理体制。现行体制起源于计划体制下的“一家一户办后勤”，每个机关都有自己的后勤部门，每个后勤部门都有各自的企业开展经济活动，条块分割，互不统属，事企不分，自行其是。其主要弊端体现在：一是资源不能有效利用，冗余浪费问题严重。以中央各部委为例，各部委之间即使门对门也都有各自的后勤部门，都有各自的食堂、车队、印刷厂等等，规模数百甚至上千人不等。由于各自为政，甲机关空置的房子、闲置的设备，乙机关用不上；乙机关任务不饱满的印刷厂、维修队，往往也不能去甲机关承揽业务。二是形不成规模效应，管理成本巨大。每个后勤部门都是五脏俱全，各层级的决策、行政、财务、人事等管理人员比例基本都在40%以上，管理成本支出基本都在后勤经费总支出的60%以上。三是事企不分，其经济活动往往与本机关行政职权有着紧密关联。有的后勤部门印刷厂直接从机关承接各种证照的印制业务，有的后勤企业能够便利地承接各种工程，靠山吃山靠水吃水，产生的经济利益再通过后勤部门反哺形成隐形福利。

（三）运行机制上，行政命令式的运行管理方式始终居于主导地位

现行体制下，机关事务部门从属于所在机关，根据机关指令履行职能，工作人员的身份、待遇、职业发展也归属于所在机关管理，始终保持着鲜明的行政属性。这种机制高度强调政治性，其优点在于指令传输的链条最短、最直接，响应最明确、最及时。但其弊端也十分显著，这一特点决定了机关事务部门鲜明的从属性，由于在先天上与所在机关保持着高度一致，事务部门在履行职能中必然把维护机关利益放在最优选择上，因为维护机关利益就是维护自身利益，久而久之部门本位主义则不断滋生蔓延。比如在占有使用机关资产过程中，其目标必然是实现占有资产最大化，多多益善、保障充分，而无论是否会造成闲置浪费。

（四）外部环境上，机关公务保障和公务人员的生活保障仍不能完全依靠社会去供给

从生活保障层面而言，当机关公务人员的收入水平无法满足货币化后的生活保障需求时，保持甚至加强原有的机关事务保障系统的生活保障职能自然地成为了群体的必然选择。从机关公务保障层面来看，在相当长的一段时期内，社会化的机关事务保障水平还不能满足或有针对性地契合机关公务运转的需要。在中国特色的国家治理系统中，党领导下的政府机关始终是经济社会改革发展的指挥棒，毋庸讳言的是，政府机关运转不畅，国家治理就会出问题，社会运转就会闹毛病。这也要求在机关安全、保密管理、应急响应等诸多方面的保障中必须突出强调明确的政治性，而这些都是社会化的事务保障尚不具备的。

三、探析新阶段推动机关事务高质量改革发展路径

（一）坚定推进机关后勤服务供给市场化

根据国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，通过向社会力量购买等方式供给服务，并以市场化方式进行管理和运作。推进机关后勤服务供给市场化，不仅是经济性的考量，更是政治性的考量。使市场在政府机关占有使用的公共资源配置中起决定性作用，一方面是要让资源配置通过市场机制进行优化，把好的留下、差的淘汰；另一方面是确保鲜明的人民性，在中国特色的社会主义制度下，党政机关和公务人员不能享有差别于人民群众的服务和产品。

（二）切实推动机关事务职能统一化

完善现代机关运行保障，充分发挥机关事务部门职能作用，强化保障资源统筹整合，加强统一调配使用，推广公物仓经验，探索跨单位、跨区域、跨层级调剂共享机制，建立健全资产统一规划、统一权属、统一配置、统一处置的集中统一管理制度体系。习近平总书记指出“政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象”。这一论述表明，中央推动政府职能转变的基本方针是：与政府履行本职不相干的，一概不留、一放到位。机关的服务管理、资产管理、经费管理等事务性职能，与机关自身所承担的职能基本不相关联，但因为承担着支撑机关运转的任务，所以一直在由各级机关管理。划清政府政务和事务职能的界限，把这些事务性职能按照事权划分一致的原则，统一赋予各级政府的机关事务部门，让“一件事情原则上由一个部门负责”，就从根本上把各级机关从繁杂琐细的事务管理中解脱出来，专心把自己“该管的事管好、管到位”，同时也对机关公务性支出形成了机制性制约和监督。推进机关事务职能统一化管理的方式，也是近年来我国机关事务改革一直在探索并且取得很多成功经验的一种尝试。以山西省为例，2019年3月，国管局确定在山西省开展全国机关事务集中统一管理专项试点。该省坚持“九化九统”方向路径，通过治理法治化、服务规范化、保障标准化、管理精细化、机构职能化、手段信息化、评价绩效化、资源集约化、队伍专业化，推动办公用房、公务用车、不动产、省级干部服务保障、政务接待、公共机构节能、机关运行经费、省直住房保障和后勤服务9个方面集中统一管理，重点推进资源相对集中，使办公用房、公务用车、公务接待、后勤服务保障资源由过去的比较分散、比较低效向集约高效转变，通过归口管理、统筹调配，集中资源力量保基本、保运行、保稳定，实现保障有力、效率优化、服务高效，同时在机构、责任上，在经费、资产、服务、节能等方面，做到事权统一、权责匹配。

（三）逐步推动机关事务机构平台化

把职能统一归并到机关事务部门，其核心在于机关事务部门怎么去管好的问题。机关事务部门不能“穿新鞋走老路”，自己去办服务、保供给，这是由实践检验走不通、管不好的办法。这就需要机关事务部门通过公开透明的方式，由市场获取所需的服务和产品，并便捷高效地供给各级机关所需要的商品。形象地讲，各级机关就是“顾客”，市场就是“供货商”，机关事务部门就像是“超市”，而政府则成了开办超市的“东家”。“顾客”根据自己的需求（机关公务需要）和财力（相应的经费标准），到“超市”去选购商品；“供货商”根据“超市”的订货提供商品；而“超市”则负责商品的选择、成本的控制、质量的检验、“供货商”的监督、“顾客”意见的收集反馈，成为衔接政府需求与市场供给之间的平台。如果说与现实中的超市有所不同的话，就是机关事务部门是由政府这个“东家”开办、不以盈利为目的。通过这一制度安排，把管理和具体操作区分开来，实现了机关事务部门从“划桨”向“掌舵”的转变，由服务的生产者变为服务委托者、制度设计者、经费支付者、监督管理者，逐步形成集中保障模式、标准保障模式、订单保障模式、平台保障模式、委托保障模式、驻点保障模式、应急保障模式等新时代机关事务运行模式。

（四）不断加强机关事务管理法治化

关于机关事务管理法治化，习近平总书记曾指出，要完善科学标准体系，发挥标准主导、调节、约束、控制功能，做到按标准搞供应，依制度抓管理，提高科学化、法治化、精细化水平。着眼《机关事务工作“十四五”规划》部署要求，积极推行机关事务标准化、规范化、制度化管理模式，要本着既能适应新形势、又能符合新政策、更能解决新问题的原则，着重建立预先研究、事前分析、事中跟踪、事后评估、科学决策的管理机制，逐步形成一套结构完整、内容全面、务实规范、层级分明的制度体系。一是建立完善规章制度。在机关事务管理工作中，必须把建章立制贯穿始终，根据履职尽责需要，把建立科学合理管理制度作为一切工作的基础，从领导制度、学习制度、日常管理、人事管理、财务管理、节能管理、房产管理、办公用房、工程维修、设备维保、公务用车、公务接待、招标办法、政府采购等方面入手，逐步健全完善一套切实可行的规章制度，构建起系统完整的机关运行保障制度，探索适应新时期机关事务管理体制。二是合理制定工作标准。按照精细化管理要求，进一步细化措施、量化标准、规范操作流程，对每个岗位的每一项机关事务工作内容、程序、标准、责任进行分类梳理，对每项工作任务什么时间完成、由谁负责、谁来落实、按照什么标准、履行什么程序、达到什么效果等进行详细规定，做到标准明确、程序规范、责任细化，形成“办事按程序、工作讲标准、言行靠制度”的工作氛围。三是加强制度执行监督。要加强制度执行情况监督检查，健全岗位责任制，着重强化内部监督。充分发挥内部监督和纠偏机制的作用，及时发现并纠正制度执行中出现的问题。同时，畅通民主渠道，强化监督职能，接受群众监督，对制度落实进行全方位、全链条、立体式监督，让刚性约束真正“一刚到底”。

（五）着力强化机关事务工作信息化

习近平总书记多次强调，要着力实施创新驱动发展战略，抓住了创新，就抓住了牵动经济社会发展全局的“牛鼻子”。机关事务管理工作多是日常事务性工作，纷繁复杂，周而复始，时间久了易产生“老一套”感觉，习惯于用老思路、凭经验解决问题，那么工作就会停滞不前。所以对待机关事务管理工作，不能“刻舟求剑”，也不能“缘木求鱼”，需要在管理策略、方式、手段上不断推陈出新、与时俱进，不断适应新变化、探索新途径、采取新举措、力争新成效。充分利用云计算、大数据、物联网等技术广泛应用有利形势，借助国管局推动的信息化改造试点任务，大力推进“互联网+机关事务”，整合办公用房、公务用车、公共机构节能等主要业务模块，促进信息互联互通、数据共享共用、业务一网通办，逐步实现“一张网”，构建机关事务管理的“大平台”。同时加快推进机关“智慧后勤”建设，探索建设以移动客户端为主要平台，将房产、维修、资产、公车、会务、访客、订餐等办事服务项目，集中在“智慧后勤”板块下，打造智慧机关事务，让信息多跑路，让职工少跑腿，让资源更增效。

     来源：全国机关事务管理研究会网站