解决方案
我国行政事业单位国有资产及其管理研究
我国行政事业单位国有资产总量规模不断扩大，在国有资产总量中所占比重持续上升。1998年原国资局撤销后，行政事业单位国有资产管理职责合并到财政部，多数省级地方政府国有资产管理职责划回财政部门，个别省份交给了国资部门。目前管理体制存在的主要问题是家底不清、账实不符；闲置浪费、配置不公；管理不善、流失严重；体制不顺、职责不清；制度缺失、方法落后。
行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总称。包括行政事业单位用国家预算资金形成的资产，国家调拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。行政事业单位国有资产的表现形式为：流动资产、固定资产、无形资产、长期投资和其他资产。
我国行政事业单位国有资产总量及其变化特点
改革开放以来，行政事业单位国有资产的范围随着经济体制和政府管理体制的改革，也在不断发生着变化。行政事业单位国有资产包括非经营性资产和一部分由非经营性转化而来的经营性资产非转经资产。长期以来，非经营性资产是行政事业单位国有资产的主体，行政事业资产范围的改变主要体现在非转经资产范围的变化上。改革开放之初，行政事业单位非转经的资产很少，上世纪９０年代初，随着市场经济的发展，以及对政府开办第三产业的放开，很多行政事业单位办起了经济实体，资产范围迅速扩大。１９９８年中共中央决定，军队、武警部队一律不再经商办企业，要求其必须在１９９８年底以前与所办经济实体和管理的直属企业完全脱钩，不再直接管理企业，对所属企业脱钩改制。此后，中央要求党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩。经过这样的调整，行政事业单位国有资产的范围有所缩小。目前，行政单位国有资产中，经营性部分的范围一般只包括直接为行政机关服务的附属后勤单位，如幼儿园、招待所等。而对于事业单位而言，情况比行政单位复杂一些。一些事业单位还办有经济实体和直接管理企业，有些事业单位本身就是企业化管理的单位，直接参与经营。随着政府机构改革的深入和事业单位分类改革的推进，预计在不远的将来，行政事业单位国有资产的范围将进一步缩小。行政单位国有资产的范围将只限于非经营性资产，没有经营性资产；现有行使行政职能的事业单位转为行政机关或参照
公务员管理的事业单位，其资产也只有非经营性资产；从事公益服务的事业单位，根据其从市场取得经济补偿的能力，国家财政根据政策和单位特点给予投入，其资产主要是非经营性资产；现有从事生产经营活动的事业单位，要通过改制转为企业，财政不再供给经费，资产性质完全转为经营性资产。
从数量方面看，行政事业单位国有资产的总量在不断上升。改革开放以来，随着我国经济发展和公共财政制度的逐步建立，行政事业单位国有资产数量和质量也在不断改善，不仅拥有一大批
房地产、办公家具，而且大量地配备各种现代化办公设备、交通工具和仪器设备。尽管我国国有资产总量，包括国有企业资产以及行政事业单位国有资产的绝对值都在上升，但国有资产总量中国有企业资产所占比重却在不断下降，行政事业单位国有资产所占比重不断上升。随着公共财政政策的进一步实施，行政事业单位国有资产比重还会进一步上升。
目前我国行政事业单位国有资产管理中存在的主要问题
我国行政事业单位国有资产数量庞大，有效地管好这批国有资产对优化国有资产配置，提高国有资产的整体使用效率是非常重要的。但是，我国的行政事业单位国有资产管理存在很多问题，原因也比较复杂。
一家底不清，账实不符
我国许多行政事业单位都不同程度存在着资产存量不清、账实不符的现象，大量资产以账外资产的形式存在，这些资产应该属于国家所有，但却没有登记在册，所有权掌握在单位甚至个人手中。如黑龙江省反映，在该省组织的一次资产清查中，被查的１０３家单位中有７８家存在账外资产，账外资产总值达到１８．１亿元，占资产总值的２８．５％。据新疆自治区反映，全区共有行政事业单位１．８９万户，而进行行政事业单位产权登记的仅１．０９万户，漏登８０００户，占全区行政事业单位户数的４２．３％，近一半单位游离在
财政部门监管范围之外。这个问题的成因比较复杂，既与管理制度不够完善有关，也与使用单位的管理意识淡薄、管理方法落后有关。
二闲置浪费，效率低下
资产使用效率不高是行政单位国有资产管理中存在的另一个严重问题，许多单位存在着大量闲置资产，大大降低了国有资产的使用效率。以在京中央行政单位房产使用状况为例，在被调查的１０６个中央部门在京行政单位拥有的２０５６．６万平方米产权房产中，有０．４％的房产处于闲置状态，面积达９．１万平方米。在车辆使用上，一些单位的有些车辆每天除了接送通勤，其余时间都停在单位，而这些车辆的保险费、维修费和司机的工资福利等费用却必须照常开支。除了房产车辆等主要资产外，一些办公设备也存在类似问题。例如有些单位盲目求全、求新，购置了许多不常使用的设备，淘汰了许多不该淘汰的机器。尤其是一些单位在举办会议时，计算机、传真机、通讯工具等资产完全是重新购置，有的大型会议还购置了专用车辆，而会议结束后这些资产就长期闲置，使用效率极低，有的甚至不知去向。
资产使用效率低的原因与各单位对办公资源配置不科学、管理不善、使用行为约束软弱有直接关系。如有些单位为了追求与兄弟单位“齐头并进”，对一些尚能正常使用的资产提前更新，导致了大量尚能使用的资产处于闲置状态，或者为了购买新设备，对一些正在使用的设备不愿花钱去进行正常的维护和保养，甚至破坏性地使用，造成了这些设备的加速老化和提前报废。其中最典型的是电脑的闲置浪费。
三配置不均，使用不公
房产、公务车等国有资产在各行政单位之间配置不公平的现象在各地区、各部门十分普遍，也是目前国有资产管理中比较突出的问题。据统计，在上述被调查的１０６家在京中央行政单位中，有５９．４％的单位人均办公用房面积低于平均水平，６６％的单位人均职工宿舍面积低于平均水平；而有些部门人均占用办公用房和职工宿舍的面积却超出平均水平很多，有的部门人均办公用房面积高达１００多平方米，是平均水平的３倍；有的部门人均职工宿舍面积高达２００平方米，是平均水平的２倍，苦乐不均现象十分严重。再以湖北省某市的办公用房为例，该市的市直行政事业单位现有房产总面积１４１．４６万平方米，人均占用房产面积７７平方米，办公用房相当宽裕。但该市却有许多市直单位没有房产可用，办公用房只能由市财政拨款租借，而一些单位人均占用办公用房面积却达到几百平方米，有闲置房产可供出租。如市政府的一个部门，有办公用房２５９１平方米，而现有人数只有８人实际定编７人，按现有人数计算，人均占用办公用房面积达３２４平方米；除办公用房外，还有闲置房产２２７平方米，经营出租房产面积１８５平方米，每年经营收益达几十万元。不仅办公用房和职工宿舍存在配置不公平的问题，公务车的配置也存在同样问题。仍以在京中央行政单位为例，各单位百人平均实际占用车辆１８．６台，但却有１８％的单位百人平均实际占用车辆超过３０台，个别部门甚至超过４０台，如某中央单位在职人员９８人，实际占用车辆４８台，平均两人就占用一辆车；与此同时，却有６．６％的部门百人平均占用车辆低于１０台，如某单位实有职工１６９人，却仅有车辆１４台。
资产配置不公平与资源配置标准不健全、执行不力有关；同时也与传统的产权管理方式有很大关系。在传统的管理体制下，行政事业单位国有资产管理一直是分散的，国有资产被各单位分散占有和使用，实质上成为各单位所有，作为所有者的国家产权虚置，失去应有的统一管理权威，难以进行调剂。
四管理不善，流失严重
行政单位国有资产管理流失问题发生在资产管理的各个环节。在购置环节，一些单位常常购买质次价高的产品或者工程，造成了国有资产的大量流失；在资产使用环节，一些单位管理不善，损坏和丢失现象时有发生；在资产处置环节，资产流失的渠道更为复杂，如低价出售、无偿出借、无偿担保等。从目前掌握情况看，“非转经”是资产流失的最为严重的一个渠道。一些单位把资产转为经营用途后，直接将经营收入作为单位的“小金库”；据财政部对有关部门政策外补贴所作的调查，各单位发放的政策外补贴中，３０％来自“非转经”收入。有的则通过各种手段变相侵蚀国有资产，如在出租、折股、联营时低估国有资产价值，假借破产名义转移国有资产等，变国家利益为集体利益，甚至个人利益，造成了国有资产的严重流失。
五体制不顺，职责不清
管理体制的作用是解决“谁来管”的问题，好的体制是管好国有资产的基础。但是长期以来，行政事业单位国有资产的管理体制一直没有理顺，存在着职责划分不清的问题。１９９８年机构改革后，虽然全国及中央行政事业单位国有资产管理职能划归了财政部，大部分省份也明确将职能放在了财政部门，但仍有少数地方将职能放在了国资监管部门。另外，有的省份的省级机关事务管理局承担了行政事业单位国有资产管理的部分具体工作。在财政部门、国资监管部门、机关事务管理局对行政事业单位国有资产管理的关系上，一些地方存在职能交叉、分工不明的问题。这些体制上的问题，导致制定制度、开展监督等资产管理工作“谁都负责，谁都不负责”。可以说，体制不顺是行政单位国有资产管理弱化的一个根本问题。体制不顺的主要原因是由于目前我国处于特殊的经济体制转轨时期，机构、职责都在不断调整变化和磨合过程中，管理体制尚未定型。
六制度缺失，方法落后
行政单位国有资产的管理是依靠一系列管理制度以及由其规定的管理办法实现的，它解决的是“怎样管”的问题。但是，目前行政单位国有资产管理依据的仍然是原国家国有资产管理局１９９５年制定的《行政事业单位国有资产管理办法》、《行政事业单位国有资产产权登记实施办法》等规章制度。这些制度规定的管理方法已经不能满足现在的管理需求，如在资产配置环节没有规定必要的审批控制；在资产使用环节，缺乏提高资产使用率的调剂办法和有效的监督机制；在资产处置环节，没有规定规范的处置程序和处置方式；对“非转经”管理不够严格等。这个问题的产生主要与机构变动频繁，工作缺乏连续性，制度创新不足，管理创新滞后等方面原因有关。
（国务院发展研究中心宏观经济研究部“我国行政事业单位国有资产管理模式研究”课题组）