解决方案
强化行政事业单位国有资产产权管理的思考
行政事业单位国有资产产权是国有资产所有权、占有权、使用权、收益权和处置权等多种权利形式的组合。行政事业单位国有资产产权清晰是实现行政事业单位国有资产高效、高质管理的前提。随着我国行政事业单位国有资产管理改革的深入推进，因产权不清和管理薄弱所引发的一系列问题逐步显现。加强行政事业单位国有资产产权尤其是国有土地、房屋以及对外投资资产的产权管理，是我国行政事业单位国有资产管理工作向纵深发展的基本保障。
文 / 《行政事业单位国有资产产权管理研究》课题组
一、行政事业单位国有资产产权管理的界定
产权不能简单地等同于“所有权”，而是所有权的一种结构形式，是特定主体对特定财产的一组权利，即所有权、占有权、使用权、收益权和处置权的不同组合。因此，行政事业单位国有资产产权是行政事业单位国有资产各种权利在不同主体之间的不同组合。具体说来，行政事业单位国有资产产权管理包括以下基本要素：
(一)管理主体
毋庸置疑，行政事业单位国有资产的最终所有权人为国家。在实际管理中，国家可将行政事业单位国有资产委托给中央政府和地方政府来管理，具体又可进一步委托给相关政府部门，如财政部门、行政事业单位主管部门以及行政事业单位自身等。在不同的国家，公共部门国有资产委托管理的具体主体和方式都有所不同，但财政部门在委托管理中发挥的作用不可或缺。受体制变动等多方面因素的影响，我国行政事业单位国有资产管理主体的职责尚未根本理顺。因此，理顺管理体制并明确相关主体权责仍旧是我国行政事业单位国有资产产权管理的重要内容。
(二)管理客体
从理论上讲，行政事业单位国有资产产权管理的客体应该是行政事业单位占有、使用的全部国有资产。但是，在行政事业单位国有资产的具体管理中，包括车辆在内的绝大部分动产的产权相对比较清晰，有购置凭证，产权证明相对完整，不作为研究重点。而土地、房屋等不动产数量较多，在国有资产价值中所占比例较高，普遍存在产权不清的现象。同时，行政事业单位利用国有资产对外投资，包括对外投资的债权、股权等有价证券以及行政事业单位所属企业的产权管理等方面的问题也比较复杂，能否有效管理事关国有资产的安全与完整。因此，土地、房屋以及对外投资的产权管理是目前我国行政事业单位国有资产产权管理的重点和难点。
(三)管理内容
行政事业单位国有资产产权的管理内容包括对各种权能的管理，即对所有权、占有权、使用权、收益权和处置权的监管。具体而言，产权管理包括对各项权能的确认及权利界定，产权从确立、变更到消灭的全过程管理，产权纠纷的调处及责任承担等各项内容。对所有权的管理，是指对“法定所有权”的管理，以土地、房屋为例，就是对土地证、房产证的管理。从法律层面上看，所有权的归属是清晰的。我国《宪法》、《物权法》都明确规定了行政事业单位国有资产归国家所有(即国家为终极所有权人)。因此，对所有权的管理主要是具体执行层面的问题，即由谁代表国家行使所有权？如何行使？“法定所有权”登记如何办理？所有权变更与消灭如何操作等；对占有权和使用权的管理，是指对产权权属中“占有权”与“使用权”权能设立、变更、消灭的管理。财政部35号、36号令(以下称“两令”)明确规定，行政事业单位享有对资产的占有权和使用权。落实到具体管理工作中则是如何界定资产占有、使用单位的权利及责任范围的问题。对收益权的管理，是指对行政事业单位国有资产使用、处置过程中产生的各项收入的管理。具体而言，包括对收入性质的界定、收入上缴的原则及程序、收入使用的方向及方式的管理等。
产权证是行政事业单位国有资产产权管理内容清晰的重要凭证。行政事业单位国有资产的产权证包括法律层面上的所有权权属凭证(如土地管理部门颁发的土地使用权证和房产管理部门颁发的房屋所有权证，以下简称“所有权证”)和具体管理层面上的占有、使用权凭证(即财政部门颁发的对行政事业单位占有、使用国有资产进一步确权的证明，以下简称为“产权登记证”)。从二者的关系上看，“所有权证”的法律效力高于“产权登记证”，“产权登记证”的办理必须以“所有权证”为基础和依据。
(四)管理方式
行政事业单位国有资产产权管理的方式是指管理主体如何对管理对象进行管理。由于行政事业单位国有资产涉及多方利益关系，具体产权管理方式的形成是各方相互博弈的结果，如何提高行政事业单位国有资产管理效率，并充分调动相关部门积极性和主动性，以更好地履行行政事业单位国有资产管理职能，也是课题研究的重要内容。
二、行政事业单位国有资产产权管理的探索
我国对行政事业单位国有资产产权管理的探索从中央和地方两个层面展开。财政部“两令”对行政事业单位国有资产的占有、使用、收益、处分等各项权能的产权登记和产权纠纷做了原则性规定，此后还制定并出台了资产使用、处置及其收益方面的制度规章，为相关法律法规的完善奠定了基础。地方财政部门也在行政事业单位国有资产产权管理方面进行了大量探索。通过对北京市、辽宁省、吉林省、江西省等地开展的调研，可将地方在行政事业单位国有资产产权管理方面的探索总结为以下几个方面：
(一)依法明确管理主体
地方各级财政部门及相关部门普遍认为，国家是行政事业单位国有资产的“老板”，但“老板”的作用必须要有一定的政府职能部门来具体执行，也就是要由政府财政部门来履行。政府财政部门承担受托责任基于多方面的考虑：一是行政事业单位国有资产的形成大部分来自财政预算拨款；二是从历史实践来看，行政事业单位国有资产的管理置于财政预算管理框架下，管理效果很好；三是绝大多数预算单位认可财政部门的受托所有权人的地位。同时，各级地方政府严格遵守财政部“两令”规定，基本上理顺了行政事业单位国有资产管理体制，即由财政部门履行行政事业单位国有资产的综合监管职责。第一，从财政部门内部机构设置来看，绝大部分地方都已经在财政部门内部设立了专门的资产管理部门；第二，积极协调资产管理部门与相关预算管理部门间的关系，为资产管理与预算管理的有效结合奠定了坚实的体制基础；第三，准确定位财政部门与机关事务管理局之间的关系，进一步巩固了财政部门的行政事业单位国有资产管理权威，有效避免了多头管理的尴尬。例如，辽宁省财政厅与其省机关事务管理局之间确立了“委托与受托”的权责利定位模式。
(二)科学界定管理对象
从目前各地产权管理的实践来看，行政事业单位国有资产产权管理主要是土地、房屋等不动产以及行政事业单位所属企业的产权管理。大部分地方认为，低质易耗办公用品，产权管理方面存在的问题较少，不作为产权管理的重点。车辆由占有、使用单位进行管理，处置需要报财政部门审批，到相应的产权交易所处置，收益上交财政，单位需要购置新车，则再按照预算采购制度重新配置。因此，车辆从购置到处置的全过程凭证齐全、产权比较清楚。土地和房屋是行政事业单位国有资产的主要组成部分，规模较大，而且也很少与其他经济主体发生关系。加之各种历史因素的影响，行政事业单位占有、使用的土地和房屋等不动产产权归属及其管理问题就成为产权管理的重点和难点。因此，各地在推进产权管理工作的过程中也主要是集中在对土地和房屋的管理上。同时，行政事业单位对外投资资产的产权登记、变更、消灭及其管理也是目前各地行政事业单位国有资产产权管理的一个重要对象。
(三)全面充实管理内容
在产权管理的内容上，各地基本上达成了“全过程、多层次、动态化”的管理共识。所谓全过程，是指产权管理囊括了产权设立、变更及消灭的全过程；所谓多层次，是指产权管理是对所有权、占有权、使用权、处置权、收益权等各项权能的综合管理；所谓动态化，是指部分地方充分利用资产管理信息平台对产权管理实行动态、实时监管。在对各项权能的管理上，各地结合自身实际积极探索各种管理路径，不断充实管理内容，很好地预防和堵塞了国有资产流失的漏洞。在所有权的管理上，各地财政部门和行政事业单位在思想认识上基本达成共识，行政事业单位国有资产终极所有权归国家，即全民所有。对于“法定所有权证”管理，目前较为普遍的形式是“分散管理模式”，即土地证、房产证由行政事业单位自行保管，这种管理模式虽然可以给资产的占有、使用单位提供较大的方便，但其最大问题是财政部门和主管部门难以很好地进行风险控制和监管，从而造成国有资产的浪费与流失。为了更好地防范风险，确保资产安全、完整，辽宁省抚顺市将市直各单位的办公用房所有权证书(即土地证、房产证)统一集中到财政部门进行管理，这种“集中保管所有权凭证”的模式较好地防止了各单位随意转让房产、出租、出借等问题，防止了国有资产的流失。这种模式虽然在一定程度上对行政事业单位随意使用、处置资产的行为起到了控制作用，但对于土地证和房产证登记在行政事业单位名下的情况只能起到形式上的控制，难以从根本上改变持证行政事业单位“资产所有人”的认识及行为。辽宁省铁岭市、辽阳市将市直行政事业单位办公用房的所有权由原单位直接划转至市财政局或其管理的资产管理中心统一权属管理。这种从根本上统一所有权归属的模式可以很好地控制行政事业单位的资产占有、使用行为，如果能够与预算管理、财务管理很好地结合起来，将是未来改革的重要方向。在占有权与使用权的管理上，各地基本按照财政部“两令”规定明确了行政事业单位对国有资产的占有、使用权，部分地方纷纷开展了各种形式的产权确认和登记工作。在收益权的管理上，各级财政部门纷纷结合本地实际情况，本着“所有权与收益权相统一”的原则，制定各项收入管理制度，基本上实现了“收支两条线”的管理。当然，为了激发行政事业单位有效使用并处置国有资产的积极性和主动性，有的地方还制定了灵活的应对政策，如规定限额以下的资产使用收入列入单位预算；按照单位组织收入的情况进行适当的收入返还等。
(四)积极创新管理方法
为了更好地防止行政事业单位随意变更其占有、使用国有资产的产权，提高国有资产管理效率，并实现管理效益最大化，各地纷纷通过各种方式实现了行政事业单位国有资产产权的进场交易。北京市《关于加强市级行政事业单位国有资产处置管理工作的通知》中明确要求从2007年10月1日开始，规定范围内的市级行政事业单位国有资产处置要通过北京产权交易所进行。吉林省相关文件中明确规定行政事业单位国有资产处置要以吉林长春产权交易所为平台，全面实现场内公开挂牌交易。辽宁省行政事业单位国有资产产权转让工作要严格按照“三公”原则，通过沈阳联合产权交易所进行公开拍卖。
三、行政事业单位国有资产产权管理中存在的主要问题
虽然有些地方行政事业单位国有资产产权管理工作成绩显著，但是从全国范围来看，行政事业单位国有资产产权管理工作的水平可谓参差不齐，尚存在很多有待进一步研究和解决的问题。
(一)产权意识淡薄
不少地方行政事业单位对资产产权管理缺乏应有重视，存在着“重预算申请、轻资产管理”的现象。一方面，我国行政事业单位国有资产(特别是土地、房屋等)最初都是通过无偿划拨等方式取得的，当时很多单位认为资产都是国家给的，办不办产权证无所谓；另一方面，这些单位长期占有和使用国有资产，逐步形成了单位就是国有资产“所有者”的认识，很多单位随意出租出借资产，随意变更土地、房屋产权，或者私自变更产权归属，造成大量国有资产脱离监管，流失浪费。
(二)产权归属不清
由于历史或现实的原因，我国有一部分行政事业单位占有、使用的国有土地、房屋原始资料凭证丢失或不齐全，没有及时办理所有权登记或不办所有权登记，这就使得财政部门的产权登记工作缺乏依据和基础。由于“所有权证”的缺失，“产权登记证”依据不足，各单位在改制或者变更土地用途过程中，普遍感到产权变动成本高，程序复杂。例如，一些行政事业单位对其国有资产进行对外投资，造成所属经济实体脱钩过程中资产产权不清和国有资产流失。又如，受体制变动等因素的影响，国家在处理行政事业单位产权与周边单位产权、行政事业单位与集体土地的产权边界等方面存在较大阻力。
(三)管理体制不顺
2006年，财政部“两令”对行政事业单位国有资产管理体制已做了明确规定，即各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实施综合管理。但是在具体实施过程中，财政部与个别部门在行政事业单位国有资产管理的职责边界仍未分清，中央部门行政事业单位国有资产的管理体制仍未根本理顺。这种情况在地方也客观存在：一些地方财政部门与国资管理部门或者机关事务管理部门在行政事业单位国有资产职责划分上并不十分清晰，导致行政事业单位国有资产管理缺位或多头管理的问题。此外，财政部对于行政事业单位国有资产的管理机构分散在部内两个司，而地方财政部门对行政事业单位国有资产的管理是统一放在一个资产处，这种机构设置不利于中央与地方资产管理工作的全面顺利对接。
(四)法律不健全
主要表现在以下几个方面：一是层次较低。财政部“两令”是我国规范行政事业单位国有资产管理最高约束力的规章制度，低于国务院的条例，更低于专项法律，其法律级次较低，约束力较弱。二是内容不细。财政部“两令”对产权管理的规定原则性太强，缺乏相应的实施细则和指导意见，一旦涉及行政事业单位国有资产产权管理的具体问题就会变得无法可依。三是衔接不够。首先，“两令”与相关法律法规衔接不够。在行政事业单位国有资产产权管理过程中还存在与地方规章制度及土地、房产等相关法律规章、制度政策的衔接与协调问题。其次，“两令”与地方政府规章衔接不够。“36号令”明确规定《产权登记证》应由财政部统一印制。但是，地方已经印制并颁发的产权证是否有效，如何与财政部的统一规定对接成为地方行政事业单位国有资产管理工作中的障碍。
(五)配套措施滞后
行政事业单位国有资产产权管理工作是一项系统工程，单靠一项或几项政策制度是难以满足管理需要的。目前，相关配套制度严重滞后，如政府会计制度的缺失、全方位动态监管系统的不完善、绩效评价制度的缺失等。这些配套制度的滞后，导致具体产权管理过程中执行难度较大，成本较高。
四、强化行政事业单位国有资产产权管理的基本原则
鉴于行政事业单位国有资产具有其特殊性，相应的产权管理就应遵循以下几项基本原则。
(一)安全完整
维护国有资产的安全和完整，合理配置国有资产，提高国有资产使用效益，保障行政事业单位很好地履行职能，是加强行政事业单位国有资产管理的重要目标。因此，作为行政事业单位国有资产管理重要组成部分的产权管理工作也必须以充分保障资产的安全完整为基本原则。所谓安全是指通过合理、高效的产权管理制度的设计，实现产权清晰，堵塞国有资产流失的漏洞。所谓完整是指产权管理是对所有权、占有权、使用权、收益权和处置权的全方位管理，即包括产权的设立、变更(出租、出借、处置、调剂使用等)、消灭(报废)各个方面。
(二)便捷高效
产权管理要坚持便捷高效原则。所谓便捷，是指产权制度的设计和产权管理方式方法的选择既要充分考虑全国各地的普遍性，又要适当照顾各地参差不齐的资产管理水平，确保制度设计通俗易懂，模式选择多样化，具备可操性。所谓高效，是指产权管理要尽量减少不必要的环节，通过合理、高效的制度设计减少交易成本，提高管理效率，如通过明确相关部门职能减少相互推诿现象，通过明晰产权减少不必要的产权纠纷，通过公开的市场化操作实现产权管理效益最大化等。
(三)循序渐进
行政事业单位国有资产产权管理工作不仅涉及复杂的历史遗留问题的解决，还涉及各相关部门利益的统筹考虑和全面协调。因此，此项工作的推进不可能一蹴而就，需要本着循序渐进的原则逐步推进。一方面，对于历史遗留问题的解决要本着“老人老办法，新人新办法”的原则，在妥善处理历史产权纠纷的基础上，逐步过渡到现有制度框架下进行管理；另一方面，要在现有体制框架下，逐步理顺相关部门之间的管理职责定位，相关政策的制定和出台可以本着“先试点，后推广”的原则稳步推进，确保政策后续的操作性和效果。